12月22日，各编分拆审议后再“合体”的生态环境法典草案三次审议稿提请全国人大常委会会议审议。作为我国第二部以“法典”命名的法律，生态环境法典草案三审稿在回应各界关切方面作出哪些修改？
生态环境法典草案三审稿看点聚焦
看点一：生态环境监测机构要进一步加强监管
强化对监测机构的监管，防止数据造假等行为，对保障生态环境监测数据质量发挥着重要作用。草案三审稿进一步强化对生态环境监测机构的监管，规定生态环境监测机构应当具备相应的设施、设备、技术人员、技术能力和管理能力，并依法报有关部门备案。
在中国政法大学环境资源法研究所所长侯佳儒看来，实践中，生态环境监测机构暴露出数据真实性、机构合规性以及独立公正性等方面的问题。
“相关规定从源头和过程两端入手，系统性提升监测数据质量。”侯佳儒说，通过备案管理，使主管部门掌握机构名录，便于结合“双随机、一公开”等对机构进行日常检查及信用监管。草案三审稿还通过构建清晰的责任链条，明确监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。
专家认为，强化监管直指环境监测数据质量的核心风险点，有助于构建更加可靠的生态环境监测网络。
展开剩余90%看点二：秸秆、落叶等焚烧要科学组织管理
秸秆、落叶等是随意焚烧还是完全禁烧？草案三审稿提出，地方各级人民政府应当科学精准加强秸秆、落叶等焚烧的组织、指导和管理。
华侨大学法学院教授刘超表示，草案三审稿对这一问题进一步完善了相关规定，是环境治理更加科学化、精细化的体现，同时还体现了大气污染防治从维护环境空气质量的单一目标转向追求统筹环境保护与农民生计、农业生产的多目标协同，更好平衡环保与民生。
草案三审稿明确，禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及省级以上人民政府划定的其他区域和规定的时段露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。
专家表示，明确禁烧的地区、时段等，有助于精准防控烟尘对公众健康、交通安全的影响。同时，各地可依据气候条件、种植结构等科学划定禁烧范围与时段，提升政策针对性和可操作性。
看点三：固体废物跨省转移要报“出”“入”双方
固体废物非法转移倾倒多发频发，是环境治理领域的“顽疾”。草案三审稿提出，转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域利用的，应当通过固体废物污染防治信息平台等提前将有关信息报固体废物移出地和接受地的省级人民政府生态环境主管部门。
刘超介绍，“顽疾”难治的主要原因包括倾倒者在经济利益驱动下成本外部化、省区交界与偏远地区执法难度大、行政执法的属地管辖与分散性导致监管体系存在漏洞等。
他表示，相关规定直指问题症结，填补监管漏洞，有助于强化区域联防联控、挤压非法倾倒转移空间。
侯佳儒解释，通过国家统一的信息平台提前报告，可实现固体废物跨省转移全过程可追溯；通过明确移出地与接受地省级生态环境主管部门共同监管职责，推动形成监管合力；通过全流程信息透明化使非法行为更易被发现查处，提升违法成本，有效震慑违法行为。
专家表示，相关规定是运用信息化手段实现固体废物全过程精细化管理的关键一环，意味着今后固体废物跨省转移要报移出地、接受地双方知悉，有助于扭转“以邻为壑”乱象，推动形成跨区域协同治理的格局。
看点四：着力破解人与野生动物冲突难题
近年来，食草野生动物与家畜争草场、大型野生动物伤人等问题多发。
根据草案三审稿，县级以上地方人民政府林业草原主管部门核定草原载畜量时，应当考虑野生动物生存繁衍合理需求；在野生动物致害严重区域，县级以上地方人民政府应当组织有关单位和个人积极开展野生动物致害综合防控。
值得关注的是，草案三审稿明确，在野生动物危及人身安全的紧急情况下，采取措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任。
中国人民大学法学院副教授曹炜表示，随着生态环境好转，野生动物种群恢复，人与野生动物发生冲突的可能性提高。此前修订的野生动物保护法有所涉及。
在他看来，法典草案三审稿的相关规定意味着，各地要坚持生态系统观念，一开始核算草场载畜量时，就避免过度放牧等行为，给野生动物留足生存空间。在致害比较严重的区域，此前群众大多只依靠事后政府补偿，如今更强调政府部门主动作为，科学预防野生动物可能造成的危害。同时，这也再次告诉公众，在紧急情况下的自卫反击是不承担法律责任的，有助于身处险境的人们保护自己权益，体现了“生命权优先”的原则。
曹炜说，从之前相关法律的价值导向偏重保护，到此次草案三审稿相关规定更强调推动人与自然和谐共生，既重视野生动物保护，也关注人的生产生活利益保护，既富有前瞻性，也有很强的现实指导性。
看点五：绿色低碳发展编进一步完善
单独设立绿色低碳发展编，是法典的一大亮点。草案三审稿聚焦绿色低碳循环经济体系建设，强化资源回收利用有关制度措施。
“聚焦发展循环经济，草案三审稿增加‘坚持减量化、再利用、资源化’的要求，并强化生产者责任延伸制度，对资源消耗和污染排放行为形成持续约束，使绿色低碳要求得以系统嵌入产品设计、生产组织与资源回收环节，推动绿色低碳发展由理念倡导转化为重点领域中可遵循可落实的行为规范。”湖北经济学院副院长张忠民说。
在能源方面，草案三审稿明确，国家坚持集中式与分布式并举，加快风电和光伏发电基地建设，支持分布式风电和光伏发电就近开发利用。
张忠民表示，相关规定着眼于我国可再生能源持续发展和新型电力系统建设的需求，依托既有能力条件，理顺能源开发、消纳与配置之间的关系，为相关主体确立相对稳定的行为预期，凸显可再生能源优先发展的价值取向。
根据相关建议，草案三审稿完善应对气候变化有关制度和要求，增加“建设气候适应型社会”的规定。
“这是面对气候风险进行的系统且动态的适应性安排，是草案三审稿的一大亮点和重要前瞻性布局。”张忠民说，气候变化已带来切实影响，建设气候适应型社会，提升气候韧性，有助于未雨绸缪，降低气候变化对我国经济社会发展的负面影响。
如何让法律长出牙齿？草案三审稿进一步补充相关法律责任，并完善有关处罚措施，进一步贯彻过罚相当原则。此外，草案三审稿还对生态环境损害赔偿诉讼制度作出相应修改。
学者呼吁明确公民环境权
作为我国第二部以“法典”命名的法律，生态环境法典的审议备受社会关注。
中国环境资源法学研究会原会长、武汉大学法学院教授蔡守秋表示，应当把公民的环境权写入生态环境法典，明确规定“一切单位和个人都有享用清洁健康环境的权利，也有保护环境的义务”。
蔡守秋曾参加《环境保护法》等10多项环境资源法律、法规的立法起草研究，多次组织和主持全国性环境资源法学会议及环境资源法学国际会议，是建立中国环境资源法学研究会的主要倡导者和组织者。
蔡守秋表示，“对公众（公民）只讲责任与义务，不讲权利，不符合世界绝大多数国家法律的规定”。2021年10月8日，联合国人权理事会通过了第48/13号决议，承认享有清洁、健康和可持续环境的权利是一项具有重要意义的人权。截至2020年，联合国193个会员国中已有156个国家从法律上承认了环境权，有相对成熟的立法经验可以借鉴。
“人不仅有基本的政治、经济和发展权利，还应当有基本的环境权利，有权获得良好的生活环境，有权不遭受污染的危害，有权参与对影响环境行为的监督管理。”蔡守秋表示，生态环境法典应提高公民的环境权利意识和责任意识，加强对公民环境权利的保障，以更加合理地利用环境，更加自觉地保护环境，为可持续发展注入强大而持久的动力。
蔡守秋说，历年来国家和政府部门的文件和讲话中，也体现了公民环境权的基本要求。国务院新闻办公室2021年9月9日发布的《国家人权行动计划（2021—2025年）》，将“环境权利”作为独立的人权类型并明确了多种保障方式。
蔡守秋表示，当前，中国的环境法治建设存在“重公民环境保护义务、轻公民环境保护权利”的倾向。生态环境法典草案虽然将生态、生态系统、生态的保护与“保障公众健康和生态环境权益”提高到前所未有的高度，但是却忽略了对生态法至关重要的“生态环境权”的法典化。
“生态环境法典草案没有提及广大公众享用清洁健康的环境权利，却规定了排污权，给公众的印象是赋予污染者排污的权利。”蔡守秋说，在美国等国家的法律中，一般称“排放指标交易”，准确地讲是“富余的或节余的排污指标交易”或“富余的或节余的排污削减量交易”，很少称“排污权”。《环境保护法》对作为超额削减排污量的积极治污劳动成果的交易，规定了严格的前提、条件和范围，实际上是严格限制排污行为，而不是承认或赋予排污权。
“在生态环境法典草案中，应明确规定公众环境权，取消‘排污权’的提法。”蔡守秋说。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文也对第一财经记者表示，如果我国《生态环境法典》参考国际经验，首先明确规定公民依法享有清洁、美好、适宜生态环境的权利，然后从依法、清洁、美好、适宜等维度开展权利维护的制度和标准建设，会使生态环境法律体制、制度和机制建设形成一个完美的闭环，为美丽中国2035年基本实现和2050年全面实现奠定坚实的制度保障。
以生态环境法典开启环境法治新篇章
生态环境法典承载着护航美丽中国建设、助力生态文明法治目标实现的神圣使命，它通过践行绿色发展的新模式开启环境法治建设的时代篇章。
新中国成立以来，环境立法先后经历了三个阶段，走出了一条主动发展、凝练规律、日臻成熟、系统集成的创制历程。
1973年颁布的《关于保护和改善环境的若干规定》被视为我国环境立法的开端，开启了利用法制方式治理环境问题的先河。1979年，出台首部环境保护综合性立法——环境保护法（试行），并陆续出台了水污染防治法等多部环境保护立法，正式将环境保护工作纳入了法治化轨道，掀起了新中国成立以来环境立法的第一个高潮。
党的十八大以来，随着生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，以2014年环境保护法的修订为标志，环境立法实现了二次跨越。伴随着土壤污染防治法等近10部环境单行立法的制定，以及大气污染防治法等10多部环境单行立法的修订，我国环境法律体系已蔚为壮观，涵盖法律30多部、行政法规100多件、地方性法规1000余件。
2024年，以党的二十届三中全会提出“编纂生态环境法典”为标志，我国环境立法的体系化进程迎来了集成升华。
首先，法典的体系化提升了环境法律的融贯性。生态环境法典分为总则和分则，以总则编的基本原则与贯通性制度统领各分编，明晰了法典内部制度构造的逻辑与相互关系，通过避免权源矛盾解决适用冲突。
其次，法典的体系化明晰了环境法律的效力位阶。生态环境法典作为统领环境法律规范的综合性立法，效力位阶上仅次于宪法，其所确立的规范，具有优位于其他环境单行法律的效力。
最后，法典的体系化增强了环境法律的衔接性。生态环境法典综合运用“编订纂修”等多项立法技术，将有效打通此前法出多门带来的衔接不畅、适用“梗阻”问题，通过确立“典无明文”可以对接适用相关法律的指引性规则，畅通环境法律体系中“典”与法的衔接机制。
徒法不足以自行，严格环境执法是环境法治建设的重要内容。早期的环境执法面临着法律规则粗疏、处罚力度偏轻、执法效能低下、执法成本过高等困境。原因一是在于环境执法权力配置不均，省、市、县三级执法机构职责缺乏区分度，导致“多层执法”现象频发。二是在于环境执法制度供给不足，有些新兴领域环境法律未能及时回应社会发展的需求，以至于执法效能低下。三是在于环境执法标准适用不一，环境法律规范的碎片化影响了环境执法标准的体系化，导致不同层级法律对同一事项采取不同的处断标准。
未来生态环境法典颁布实施后，环境执法领域必将迎来显著改变。
首先，环境执法权力配置将得以明晰。生态环境法典将完善环境执法权力配置，纵向上执法资源分配将得到优化，横向上综合执法能力也会显著提升。
其次，环境执法制度供给实现广域覆盖。生态环境法典将对环境执法主体、执法依据、执法责任等方面进行系统规范，将有效增强执法条款的操作性，通过强化环境执法责任追究，弥补现行立法的短板。
再次，环境执法标准适用统一性得以完善。统一于“保障公众健康、保护生态环境”基础之下的环境标准体系将显著提升执法规则适用的一致性，进而为环境执法提供系统而精准的裁量尺度。
人们期盼，以法治之力推进美丽中国建设，守护天蓝地绿水清的家园。
来源｜生态中国网综合新华网、光明日报、第一财经
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编辑｜张禹
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